La ciudad, su construcción y financiamiento

Por Gastón Grand
Arquitecto

La ciudad toda es el producto de la creación de muchos hacedores en el transcurso del tiempo. Según el INDEC el sector público lo hace con un 17% de las inversiones, y el sector privado con el 83% restante.

Los problemas urbanos críticos para mejorar nuestras ciudades no terminan en los estudios, planes y proyectos, sino en su materialización, operación y mantenimiento.

Es evidente que a los problemas urbanos no los puede ni podrá resolver el sector público por sí mismo, y menos aún, adoptando los mismos enfoques de pensamiento y métodos de gestión que los crearon.

La gestión pública moderna, explora y propone mecanismos operativos para una participación efectiva de las empresas, instituciones y sociedad civil en la construcción de la ciudad brindando las condiciones para orientar el ahorro local hacia el desarrollo local mediante el impulso de la economía urbana.

Así es el caso del financiamiento de la vivienda en Chile, donde el crédito hipotecario representa 27% del PBI. En Argentina, con 3 millones de familias con déficit habitacional, ese mismo indicador es del 0,2%. La posibilidad de que el Estado se financie solo con impuestos liberando el financiamiento bancario para el desarrollo del sector productivo y en particular de la construcción, es clave para motorizar el empleo con la puesta en movimiento de la industria de la construcción, representada en más de 130 gremios.

Necesidad de un cambio fundamental

Para resolver el problema del financiamiento para la construcción de la ciudad deberíamos comenzar por lograr que el sistema de gestión gubernamental supere el enfoque de pensamiento de regulación (sobre una pequeña parcialidad del territorio) y control (sin gestión) y se posicione en el de pensamiento de proyecto estratégico, con su carga creativa y con una firme actitud proactiva, comprometida y facilitadora en la materialización de obras y servicios urbanos por parte de actores que no pertenecen al sector público, pero que van en la dirección de la estrategia y de los objetivos definidos por el Estado. Un Estado que se comprometa en estimular y facilitar la inversión privada mediante la participación de empresas, instituciones y vecinos en la construcción de la ciudad y sus proyectos claves.

Innovar en el “modelo de gestión convencional"

En nuestras ciudades, el crecimiento demográfico, la complejidad socio cultural ambiental y socio económica actual, con las abruptas transformaciones generadas a partir de la irrupción de las nuevas tecnologías de la información y comunicación, el modelo de gestión “del capataz” ya no sirve para conducir procesos en el marco de problemáticas complejas, simultáneas y veloces. Se requiere de la descentralización de ciertas decisiones en múltiples actores, en el marco sí de una estrategia definida y concertada por el sector público.

Se ha impuesto en las comunidades más desarrolladas una visión, que con innumerables experiencias de gestión que la respaldan, cuestiona al modelo de administración convencional de la política de nuestros gobiernos en relación a la administración pública, entendiendo que su matriz es intrínsecamente incapaz de enfrentar y resolver con éxito y por sí misma, la magnitud, complejidad y dinámica de cambio de los temas económicos, sociales, urbanos y ambientales en sus diversas escalas territoriales de intervención.

“No se trata de cambiar la agenda de problemas a resolver sino de cambiar el modelo de gestión para resolverlos. No es el “qué”, sino el “cómo”. Se trata de mirar menos el presupuesto público y mirar más la economía urbana”

Esta visión no trata de reemplazar al sistema representativo de gobierno, sino de hacer que obre facilitando, estimulando y movilizando la participación activa de las fuerzas privadas y comunitarias en la creación y construcción de la ciudad, en complementación con la gestión gubernamental y administrativa.

No se trata de cambiar la agenda de problemas a resolver sino de cambiar el modelo de gestión para resolverlos. No es el “qué”, sino el “cómo”. Se trata de mirar menos el presupuesto público y mirar más la economía urbana. Nuestro problema no está en la falta de recursos y capacidades, está en la falta de integración y la ausencia de integradores. Esto es lo que de alguna manera ha conducido a la fragmentación de la ciudad y comunidad, de sus recursos y capacidades, de individuos y organizaciones. La paradoja de nuestro tiempo entonces es que existen los recursos y proyectos de todo tipo, se dispone de todas las capacidades humanas, institucionales, académicas, tecnológicas, empresarias y profesionales para crear un futuro acorde a nuestras aspiraciones y necesidades, y sin embargo parece que no se puede.

“Nuestro problema no está en la falta de recursos y capacidades, está en la falta de integración y la ausencia de integradores”

El proceso de crecimiento y desarrollo urbano, tal como hemos visto, en su mayor medida se da a través de operaciones del sector privado (vecinos contribuyentes, propietarios, arrendatarios, desarrolladores, organizaciones y empresas) y, en menor volumen, pero con intervenciones estratégicas, a través de planes, obras y servicios del sector público que delinean la estructura urbana. Entender y reconocer cómo y quiénes crean, financian y construyen la ciudad y la relevancia que tiene el urbanismo proactivo ejercido por los contribuyentes, vecinos y empresas en su producción, impone la necesidad de innovar en el modelo de gestión tradicional y fortalecer las condiciones para el desarrollo promoviendo y orientando armónicamente la fuerza de esos actores.

Del ahorro al desarrollo local

Promoción de la inversión del ahorro local para la producción de ciudad. Herramienta de transformación en el marco de una política pública.

Podría pensarse que un gobierno con poco presupuesto para ejecutar tendría escasas posibilidades de ofrecer transformaciones significativas, pero innovar en sus formas de hacer gobierno puede ser una salida viable desde lo económico y muy potente desde lo político. Cambiar la forma de motorizar los proyectos de transformación, estimulando e institucionalizando la participación directa del sector privado y comunitario en la mejora de su ciudad puede generar resultados muy positivos.

Dentro de las agendas de desarrollo urbano de las ciudades latinoamericanas están ampliamente acordadas y difundidas las políticas de densificación como una forma de hacer un mejor uso de los siempre escasos recursos públicos. Este concepto no es excluyente de un sector territorial por su condición socio económica, sino que aplica para toda la ciudad, es decir: hay que llevar infraestructura a dónde no la hay y a su vez hay que promover un mayor aprovechamiento de los sectores allí donde si la hay.

Un mecanismo que posibilita orientar el ahorro local hacia el desarrollo local, con generación de empleo, valor agregado y captura del mismo a perpetuidad por parte del Estado, son las operaciones inmobiliarias que pueden incluir extensión de infraestructura y construcción, y también aquellas de construcción y densificación de áreas ya servidas, promoviendo la incorporación de nuevos servicios y mejorando de la eficiencia de la ecuación económica de la prestación de estos (mayor cantidad de ciudadanos abastecidos por recursos públicos invertidos).

Desarrollos inmobiliarios

La ciudad de Paraná presenta buenas posibilidades para la inversión y el desarrollo de sectores hoy con baja densidad, pero que han tenido el beneficio de contar con la inversión en infraestructura gracias al esfuerzo del conjunto de contribuyentes de la ciudad (incluso de aquellos que habitan en barrios muy distantes de los sectores servidos). En el marco de una política pública de promoción, esos sectores que cuentan con infraestructura podrían recibir inversiones en proyectos privados constituyéndose en motores para el empleo, pero además al mismo tiempo mejorar sus posibilidades en materia de acceso a una mejora en la movilidad pública, seguridad, comercio, educación, salud, esparcimiento, etcétera.

Las áreas centrales son siempre un lugar con las condiciones de elegibilidad, pero también otros sectores que poseen condiciones especiales en lo paisajístico (el río, los arroyos, los parques) o en la cercanía de actividades de interés (comerciales, deportivas, culturales, entre otras). Los atributos de estos sectores que atraen a la inversión privada, una vez desarrollados deben posteriormente ser capaces de retribuir a través del pago de tasas y demás contribuciones al fisco para que éste, ahora sí, desde el presupuesto público pueda realizar las inversiones necesarias en aquellos sectores de la ciudad que por diversos factores no poseen esa capacidad de generar valor por si solos.

Nuevas urbanizaciones

Otras alternativas a promover mediante el financiamiento privado -siempre en el marco de las normativas y de las políticas públicas- son las inversiones para nuevas urbanizaciones y la extensión de infraestructura, la cual puede también servir a sectores ya consolidados, como es el caso de la extensión de la red eléctrica, el pavimento, el gas, el alumbrado y la cloaca (cuando es viable). En estos casos es importante siempre entender los efectos de las exigencias normativas en cuanto a que la imposición de mayores inversiones por lote redunda en un mayor precio de los mismos, lo cual puede implicar acotar las posibilidades de acceso para los sectores de menores ingresos y es por eso que suele ser recomendable relacionar esas exigencias en virtud de las posibilidades de los destinatarios y de las condiciones de generar valor de cada sector de la ciudad. La reaparición del crédito abre nuevas posibilidades para una política de expansión de la oferta de tierra urbanizada, diversificando también sus características.

“La reaparición del crédito abre nuevas posibilidades para una política de expansión de la oferta de tierra urbanizada, diversificando también sus características”

Extensión de infraestructura básica

Otro ejemplo de inversión privada para el desarrollo local es la financiación de infraestructura básica (la que pasa por el frente de nuestras viviendas). Se trata de crear los instrumentos financieros adecuados para captar los recursos de ahorristas locales para destinarlos a la mejora de la calidad de vida de barrios existentes y luego generar un recupero total o parcial en el tiempo mediante el cobro de la contribución por mejoras a los frentistas y eventualmente con el aporte de inversión pública para subsidiar a los sectores más humildes.

Proyectos mixtos (público, privado, comunitario)

Estas iniciativas representan la forma más explícita de la complementariedad entre la inversión pública y la privada con participación del ecosistema organizado de intereses que operan sobre un determinado fragmento de ciudad.

La ciudad de Paraná posee una variedad interesante de situaciones que bien podrían ser transformadas mediante este tipo de operaciones, al igual que gran parte de las ciudades más importantes de la provincia. Se trata de vincular en el marco de un proyecto único, el dominio público y el privado, establecer las condiciones normativas que potencien la generación de plusvalías, en donde a cambio de las mejoras normativas el privado cede parte de su dominio para la conformación de espacio público (extensión de la costanera, nuevos parques, un campus universitario, etcétera) al mismo tiempo que apalancado en el propio valor futuro de la operación, genera las inversiones en vivienda o comercio, por solo citar algunos. De igual modo el sector público hace su propio aporte en inversiones para la constitución del equipamiento dotacional del nuevo espacio urbano. Es un círculo virtuoso que irradia mejoras en todo el entorno, fortaleciendo la confianza de los actores locales que asumen el rol de impulsar las iniciativas.

“La ciudad de Paraná posee una variedad interesante de situaciones que bien podrían ser transformadas mediante este tipo de operaciones, al igual que gran parte de las ciudades más importantes de la provincia”

Ejemplos de gestión

Con diversos propósitos y alcances, denominaciones y forma innovadoras encontramos en el mundo ejemplos de la participación de comunidades, organizaciones y empresas capaces de vincularse activamente a los procesos de diseño y transformación de su ciudad y la realización de sus proyectos claves.

La experiencia de los BID (Business Improvement Districts) en Canadá y EEUU en más de mil ciudades; la experiencia inglesa de los Town Centre Management y los The Circle Initiativa; la alemana de los distritos de mejora comercial; y también de la asociación zonal al centro comercial abierto. Experiencias europeas que en su conjunto suman aproximadamente 500 ciudades.
Algunas de las experiencias locales más claramente visibles se dan en las ciudades de Madrid y Barcelona en la gestión integrada de 10 centralidades urbanas comerciales; la ciudad de Bilbao, las Comarcas de Avilés y ciudades de la comunidad Valenciana.
En América Latina, la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de Quito. Constituida en 1994 con el objetivo de promover la rehabilitación integral de 160 manzanas del núcleo central. Estas experiencias, han servido de referencia desde hace más de 20 años para que en la Argentina se desarrollen en numerosas ciudades algunas prácticas visibles en la materia.
El caso de Medellín (Colombia) -quizás la ciudad más innovadora- donde la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU) representa un ejemplo destacable en la gestión renovadora de una ciudad. La EDU es el pilar fundamental de la Administración Municipal para la ejecución de programas de gestión urbana y protagonista de la transformación de la ciudad. De la misma manera que lo es el IAURIF en la región urbana de Paris.
En materia de vivienda y urbanismo productivo en la lucha contra la pobreza y en la generación de empleo, el modelo CUP (Comunidades Urbanas y Viviendas Productivas) impulsadas desde Hábitat en numerosas ciudades de América Latina incorporan innovadoras formas de gestión con base en la administración asociativa vecinal.
En Finlandia, The Village of Art and Humanities es una de las acciones creativas para fortalecer la comunidad en las zonas más pobres.
En Seattle (EEUU) el valor de la comunidad se verifica y asocia al fomento de un transporte público excelente y a la revitalización de ciertos barrios del periurbano.
En materia de gestión de proyectos pulsar, clúster de excelencia y creación de nuevos contextos y paisajes urbanos para el desarrollo turístico, comercial e inmobiliario. Practicas innovadoras como Corporación de Puerto Madero y otras experiencias similares comienzan a desarrollarse en ciudades del mundo. Las CID norteamericanas –Common Interest Developments– urbanizaciones de interés privado común es otro de los modelos en experimentación.
El modelo Smart Places o Territorios Inteligentes que hoy impulsan las grandes ciudades del mundo como Londres, Zúrich, Taipéi, Nueva York, Barcelona, Singapur, París, Oslo, entre otras, representa quizás lo más avanzado en la gestión urbana. Las ciudades inteligentes diseñan y construyen el futuro de la ciudad teniendo en cuenta la lógica económica del mercado, pero a través del liderazgo institucional y de la participación de la población y sus empresas mediante procesos que garanticen innovación y la formulación de un Proyecto de Ciudad de responsabilidad compartida, y de un proceso de realización de mejoras continua y progresiva de la ciudad. En ese contexto se constata que un liderazgo político fuerte y coherente supone una importante ventaja competitiva para la ciudad.

“Las ciudades inteligentes diseñan y construyen el futuro de la ciudad teniendo en cuenta la lógica económica del mercado, pero a través del liderazgo institucional y de la participación de la población y sus empresas”